Привлекаем новые займы для погашения старых – госаудиторы

Государственный бюджет в Казахстане из года в год верстается с дефицитом бюджета, то есть его доходной части, формируемой налоговыми сборами и пошлинами, не хватает на покрытие расходов. Перекрывают пробоину в госказне за счет трансфертов из Нацфонда и заимствований. Хотя на сегодня, если опираться на методологию Всемирного банка, уровень госдолга находится на безопасном уровне, риски все же имеются. Об этом отмечают госаудиторы в своем свежем заключении, сделанном по итогам проверки эффективности управления государственным долгом. Подробнее – в материале BaigeNews.kz.

Сколько Казахстан задолжал сегодня 

На начало этого года государственный долг Казахстана, по данным Высшей аудиторской палаты, составил 25,3 трлн тенге или 54,7 млрд долларов. Это почти четверть – 24,8% – к Валовому внутреннему продукту страны. В структуре государственного долга наибольшую долю занимает долг правительства – 86,9%, остальное приходится на долги Национального банка и местных исполнительных органов.

При этом объем правительственного долга за последние пять лет вырос в 2,2 раза. Соответственно, расходы на его обслуживание увеличились пропорционально - c 579,9 млрд тенге до 1,2 трлн тенге.

Суммарно внешние обязательства по состоянию на январь 2023 года в составе государственного долга составляют 7,8 трлн тенге или 31%, внутренние – 17,4 трлн тенге или 69%.

"При значительном росте государственного долга его отношение к ВВП в относительном выражении за отчетный период не имеет существенных колебаний – в среднем 24,9% к ВВП (2017 год – 24,4%, 2018 год – 22,3%, 2019 год – 23,8%, 2020 год – 28,7%, 2021 год – 25,8%, 2022 год – 24,8%). Как результат, соотношение государственного долга к ВВП находится в безопасных пределах. Однако валовый внешний долг уже имел практику максимального приближения или превышения уровня ВВП страны в 2016, 2017, 2020 годах, что свидетельствует о крайней неустойчивости национальной экономики к внешним шокам", - отмечают госаудиторы.

В структуре валового внешнего долга преобладает межфирменная задолженность – 58%, другие сектора - 26,3%, банки – 6, органы государственного управления - 8,3%, Национальный Банк – 1,4%.

Кредиты привлекаются только на латание дыр 

Как отмечают в Высшей аудиторской палате, к управлению государственным долгом в стране требуется более строгий подход. В частности, необходимо более четко очертить красную линию, за рамки которой при привлечении долговых ресурсов выходить нельзя. И следовать ей нужно неукоснительно. Это необходимо, чтобы снизить давление долговой нагрузки на бюджет.

"Согласно Концепции управления государственными финансами Республики Казахстан до 2030 года политика управления государственным долгом должна быть направлена на снижение валютных рисков, ограничение роста долговой нагрузки на бюджет, недопущение дефолтов, а также повышение эффективности и дисциплины использования внешних заимствований. 

Однако на уровне законов не предусмотрены требования о разработке стратегии управления долгом и соответствующем отчете Парламенту о состоянии государственного долга, в котором содержится оценка рисков и результатов в сравнении с заявленными целями управления долгом. Фактически отсутствуют наиболее важные элементы управления – ответственность и оценки макроэкономического/структурного эффекта использования средств государственного долга", - констатировали в ВАП.

Сегодня, уточнили аудиторы, на уровне законодательных актов не регламентируются цели и четкие ограничения по заимствованию. Тогда как в большинстве стран установлены запреты на привлечение таких обязательств для субсидирования годового бюджета. Вместо этого, они должны быть инвестированы в капитальные проекты, имеющую достаточную прибыль для обслуживания долга, который их финансировал. Речь идет о проектах, генерирующих активы и расширяющие налогооблагаемую базу.

"В Казахстане с 2018 года фактически привлечение правительственных займов осуществляется исключительно на финансирование дефицита бюджета, за исключением займа ЭкСимБанк Китая "Модернизация и техническое переоборудование Казахстанских пограничных пунктов на таможенной границе ЕАЭС", - отмечается в заключении.

Отдельные относительные показатели, характеризующие пределы заимствований как долгосрочные цели удержания роста суверенного долга, закреплены на уровне Концепции управления государственными финансами, поясняют аудиторы. Но в этот документ часто вносятся изменения - четырежды за два года со дня вступления в действие. Что говорит о его формальном характере.

В мировой практике же, напротив, широко распространены подходы детальной регламентации выбранного стратегического курса по управлению долгом на уровне законов, а в отдельных случаях – Конституции. Они действуют в Швеции, Германии, Бельгии, Сингапуре, некоторых штатах США. 

"Практика установления ограничений в виде ориентиров в концепциях нивелирует обязательность их исполнения и ответственность за их соблюдением. Как следствие, отсутствие преемственности в нормативном регулировании политики государственного заимствования. Хронология изменений параметров концепций свидетельствует о политике увеличения пороговых значений государственного заимствования до комфортных рамок соблюдения, смещения акцентов с управления валовым внешним долгом и развития национального рынка долговых ценных бумаг на управление государственным долгом без нормативного регулирования размеров дефицита государственного бюджета", - отмечают эксперты.

В частности, установленный с 2013 года коридор государственного долга по отношению к ВВП на уровне 27% увеличен в 2022 году до 32%, а требование по удержанию расходов на обслуживание правительственного долга на уровне, не превышающем ежегодный инвестиционный доход Национального фонда в 4,5%, с 2016 года исключено. Также отмечается изменение методологических подходов к управлению размерами затрат на обслуживание и погашение правительственного долга.

Так, если до 2022 года установленные ковенанты (ограничения) для затрат на обслуживание и погашение правительственного долга были увязаны с объемами поступлений в бюджет в размере не более 15%, то с принятием Концепции управления государственными финансами он претерпел кардинальные изменения: за базу были взяты расходы только на обслуживание долга в соотношении к расходам бюджета. Результат - формальное снижение ковенанта до 10% позволило увеличить в денежном выражении пределы роста расходов на обслуживание почти в два раза.

"По оценкам аудита, соблюдение данных ограничений также находится под риском срыва, поскольку ретроспективный анализ свидетельствует о динамике ежегодного роста соотношения расходов на обслуживание к расходам бюджета. При этом задача по установлению лимита расходов на погашение основного долга не ставится. По оценкам аудита, сохранение текущих темпов роста расходов на погашение и обслуживание правительственного долга, при прочих равных условиях, в долгосрочной перспективе приведет к неспособности государства исполнять социальные обязательства", - выразили опасения в ВАП.

Концепцией новой бюджетной политики предусматривалось снижение дефицита государственного бюджета, являющегося основным фактором, приводящим к необходимости государственного заимствования, с 2018 года до 1% к ВВП. Но по факту этого не было достигнуто. 

"Дефицит государственного бюджета по отношению к ВВП сложился со значительным превышением установленного порога. В результате, по оценкам аудита, базовый прогноз Правительства по удержанию дефицита бюджета на уровне 1,3%, который позволит сократить правительственный долг к 2050 году до 19% к ВВП, не реалистичен. Аудитом прогнозируется дальнейшее увеличение дефицита на среднем уровне в 3%, что повлечет за собой рост правительственного долга к 2050 году до 40% - 48% к ВВП", - прогнозируют госаудиторы.

О каких рисках предупреждают аудиторы

В среднем за последние десять лет более 30% сверхутвержденного законом дефицита заимствуется на погашение основного долга по ранее взятым обязательствам по принципу "погашение кредита за счет нового кредита".

"Согласно статье 13 Бюджетного кодекса в структуре бюджета расходы по погашению займов, поступление займов и используемые остатки бюджетных средств отражаются в разделе "Финансирование дефицита (использование профицита) бюджета". В Законах о республиканском бюджета финансирование дефицита республиканского бюджета фиксируется свернуто, что не способствует открытости и прозрачности в вопросах отражения фактического размера поступлении и погашения займов", - отмечают эксперты ВАП.

Покрытие всех платежей по государственному долгу за счет новых привлечений является высокорисковым методом управления долговыми обязательствами и может повлечь резкий рост долга и пиковую напряженность по платежам, выразили опасения аудиторы.

"По оценкам аудита такие пики по обязательствам, принятым до 1 июля 2023 года, прогнозируются на 2024 – 2025 годы на уровне 16-19% от расходов бюджета. При этом эти расходы не включены в затраты республиканского бюджета, транспарентность по ним отсутствует. Аудитом установлено заимствование для финансирования дефицита сверх потребности. Так, финансирование дефицита бюджета обеспечивается путем покрытия дефицита бюджета за счет заимствования и используемых остатков бюджетных средств. При этом объем финансирования дефицита бюджета определяется как превышение суммы полученных займов, используемых остатков бюджетных средств над суммой погашения основного долга по займам. Значение финансирования дефицита бюджета устанавливается с положительным знаком и соответствует величине дефицита бюджета", - говорится в заключении.

Важно отметить, что не все привлекаемые заимствования для закрытия дефицита казны успевают использоваться. Так, за 2018–2022 годы сумма неиспользованных долговых средств составила 300 млрд тенге. B это при том, что обязательства по ним приняты и погашаются за счет бюджета. 

"Это усугубляет ситуацию с долговым бременем на бюджет и подтверждает недостаточно эффективные процессы управления долгом", - отмечают специалисты.

Одновременно аудитом отмечена слабая методологическая основа расчетов ковенантов и неопределенная эффективность от них для формирования взвешенной долговой политики. Используемая модель ограничений в виде привязки к номинальным величинам – номинальный ВВП, темп инфляции –  влечет за собой пропорциональный рост порогового значения и расширение потенциальной кредитной нагрузки государства. Тогда как, хорошо спроектированные ограничения могут служить надежным якорем для управления государственным долгом и поддержания стабильности в финансовой системе.

В ВАП приводят опыт ЕС. В еврозоне управление госдолгом может служить примером "заякорения", когда анализ устойчивости долга служит ориентиром в бюджетных правилах ЕС, а именно становится основой для утверждения многолетних траекторий бюджетных расходов с целью снижения дефицита бюджета.

Более того, мировой опыт показывает, что недостаточно опираться только на низкое отношение государственного долга к ВВП, приверженность стратегического курса на сдерживание которого может оказаться недостаточным для защиты бюджетной позиции правительства от экономических потрясений. В отдельных случаях,  соотношение государственного долга к ВВП рассматривается как потенциально вводящий в заблуждение показатель финансовой устойчивости страны, обратили внимание аудиторы.