"Право кошелька" и прием "Кенгуру". Как будут принимать законы после поправок в Конституцию РК

Заместитель директора Института парламентаризма, доктор юридических наук Эльмира Калиева в интервью BaigeNews.kz рассказала о результатах проведенного сравнительно-правового анализа повышения роли парламента в свете конституционных реформ.

Что менялось ранее в Конституции

Эльмира Калиева напомнила, что сама действующая Конституция РК была принята 30 августа 1995 года на республиканском референдуме, а пять последующих поправок производились парламентом страны в 1998, 2007, 2011, 2017 и 2019 годах.

Так, в рамках поправок 1998 года были изменены и дополнены 19 статей: исключили президентское возрастное ограничение в 65 лет и наряду с этим увеличили срок правления с пяти до семи лет, сняли возрастное ограничение для госслужащих в 60 лет, разделили парламент на две палаты — сенат и мажилис, а саму законодательную функцию парламента поделили между тремя институтами: президентом, правительством и депутатами парламента, упразднили Верховный совет, отменили Конституционный и Арбитражный суды.

"В 2007 году были внесены более 40 существенных поправок. Изменения и дополнения были настолько серьёзными, что можно говорить о том, что была создана практически новая Конституция. Демократические принципы, одинаковые для всех, закреплены как высшие ценности народа Казахстана; сократили срок президентских полномочий с семи до пяти лет; появилось определение "Первый президент", на которого не распространяется ограничение на избрание более двух раз подряд", — говорит Эльмира Калиева.

Также в рамках этих реформ была установлена пропорционально-партийная система, появилась политическая конкуренция и многообразие. Укрепился статус парламента за счёт введения нормы об утверждении премьер-министра парламентским большинством, а Ассамблее народа Казахстана присвоили конституционный статус, наделив правом делегировать своих представителей в мажилис парламента согласно установленной квоте.

"В рамках поправок 2011 года в Конституцию РК была внесена всего одна поправка, установили конституционную основу по назначению и проведению внеочередных выборов президента страны, которые закрепили статус “Елбасы", — отметила Калиева.

В рамках поправок 2017 года в Конституцию была внесена 31 поправка. Так, изменили полномочия парламента РК, которые повлияли на его конституционно-политический статус. Президент больше не мог вносить возражения на решения Конституционного совета, а Совет безопасности стал главным конституционным органом страны, в пределах столицы установлен особый правовой режим в финансовой сфере. По поправкам в 2019 году было произведено одно изменение — переименование столицы Астаны в Нур-Султан.

Как меняется Конституция в 2022 году

"В рамках поправок 2022 года в Конституцию предложены 56 поправок в 33 статьи, которые президентом вынесены на всенародное обсуждение на референдуме 5 июня 2022 года. В Конституцию предложены поправки по переформатированию модели системы сдержек и противовесов", — отмечает Калиева.

Для президента:

В целях перехода от "суперпрезидентской" к "президентской" модели для развития политического плюрализма в полномочиях президента РК установлен запрет на его членство в политических партиях в период осуществления им своих полномочий. Для дальнейшей децентрализации исключены положения, предусматривающие право главы государства по отмене или приостановлению актов акимов областей, городов республиканского значения и столицы, а также исключены нормы, предусматривающие право президента РК освобождать от должности акимов районов и городов областного значения, городских районов и городов районного значения, сёл, поселков, сельского округа.

"Важным изменением является запрет в отношении близких родственников президента занимать руководящие должности в государственных органах и субъектах квазигоссектора. Безусловно, важными являются нормы об обязательном выходе из партии председателей и членов Центральной избирательной комиссии РК, Счётного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета, Конституционного совета РК", — подчеркивает эксперт.

Также для усиления представительной ветви власти пересмотрены положения Конституции, определяющие состав и структуру парламента РК. Внесенные изменения по установлению пропорционально-мажоритарной избирательной системы, которые позволят повысить ответственность депутатов. Так, депутаты, избранные по мажоритарной системе, могут быть отозваны населением в случае неисполнения своих обещаний. Передача в сенат депутатов Ассамблеи народа Казахстана повышает представительные функции населения.

Для парламента:

В целях усиления роли парламента предусмотрены механизмы укрепления и эффективности парламентского контроля. В рамках парламентского контроля реализуется представительная функция, при этом парламентский контроль имеет инициативный характер, эффективность которого во многом определяется формой правления, партийным составом представительного органа, а также развитыми парламентскими традициями. Поэтому парламент задолго до появления судебного конституционного контроля выступал исторически первым органом охраны Конституции.

Предусмотрена новая модель принятия законов, согласно которой мажилис принимает, а сенат одобряет. В целях преодоления возражений между палатами парламента предусмотрено наличие согласительных процедур и создание согласительной комиссии; пересмотрены положения конституционного, бюджетного, финансового законодательства в части осуществления парламентского контроля за бюджетными процедурами, в частности, за качеством исполнения республиканского бюджета (деятельность Высшей аудиторской палаты).

"В Конституции РК не предусмотрен термин "парламентский контроль", вместе с тем исследование конституционных полномочий парламента, позволяет выделить следующие его формы: контрольную деятельность парламента; контрольную деятельность палат парламента; контрольную деятельность постоянных комитетов; участие в формировании специализированных контрольных органов; контрольная деятельность депутатских групп и фракций", — отмечает спикер.

Этот механизм включает в себя такие формы, как интерпелляция, контроль за исполнением республиканского бюджета, ратификация международных соглашений, участие в процедуре импичмента, выражение вотума недоверия, обращение в Конституционный Суд, парламентские слушания, а также иные парламентские процедуры. Самостоятельным направлением в реализации контрольных полномочий является участие палат парламента в формировании государственных органов, дача согласия при назначении ряда министров, членов Конституционного Суда, Высшей аудиторской палаты и судей Верховного суда.

"Важнейшим контрольным полномочием парламента является депутатский запрос. Зачастую объектом парламентского контроля выступает исполнительная власть, но контроль в отдельных случаях может распространяться и на иные органы власти и должностных лиц. В целях эффективности данного вида парламентского контроля в законодательных актах в дальнейшем необходимо чётко детализировать юридические последствия нарушения сроков рассмотрения запросов. Ответы на запросы не должны носить формальный характер, а содержать полноценную информацию и разъяснение по вопросам, относящимся к компетенции подконтрольного органа", — считает эксперт.

По словам Калиевой, одной из форм парламентского контроля, который предложено закрепить в рамках конституционной реформы в связи с возрождением Конституционного суда, является право депутатов обращаться в Конституционный Суд по поводу официального толкования норм Конституции, а также рассмотрение на конституционность принятых парламентом законов.

"Развитие партийной системы парламента позволит ему эффективно выступать в роли полноправного субъекта властеотношений, реально влиять на направление и характер конституционного процесса, эффективнее контролировать исполнительную ветвь власти, особенно в сфере бюджетных правоотношений. Политико-идеологическое многообразие создает благоприятные условия для повышения эффективности форм парламентского контроля, обеспечивает исполнение законов", — считает Эльмира Калиева.

Как будет работать новая модель принятия законов

По словам Эльмиры Калиевой, анализ международного опыта показал, что первая главная функция парламента в различных странах — законотворческая, поэтому в целях эффективного законотворчества членами рабочей группы в Конституции была заложена новая модель принятия законов. Мажилис принимает, а сенат одобряет. В случае разногласий между палатами предусмотрены согласительные процедуры.

Так, в статье 61 Конституции предложен следующий алгоритм: закон, принятый большинством голосов от общего числа депутатов мажилиса, будет передаваться в сенат для рассмотрения, но не более чем на шестьдесят дней. Если мажилис отклонит проект закона большинством голосов от общего числа депутатов, то законопроект будет считаться непринятым и будет возвращён инициатору.

Закон, который одобрен большинством голосов от общего числа депутатов сената, в течение десяти дней будет представляться президенту на подпись. Если не одобрен, то в этом случае закон будет возвращён в мажилис. При этом сенату предоставляется право предложить мажилису новую редакцию отдельных статей закона. Но в случае, если сенат в течение шестидесяти дней не принял соответствующего решения, закон представляется президенту на подпись.

Если мажилис большинством голосов от общего числа депутатов согласится с предложенной сенатом редакцией отдельных статей закона, последний считается принятым мажилисом в новой редакции и одобренным сенатом, в течение десяти дней он представляется президенту на подпись.

"В рамках рабочей группы были рассмотрены и продуманы вопросы преодоления возражений сената, то есть предусмотрена, как говорится, определенная система сдержек и противовесов между палатами парламента. Если мажилис тем же большинством голосов будет возражать против предложенной сенатом редакции отдельных статей закона, а также в случае, если пенат не одобрит закон в целом, разногласия между палатами будут разрешаться путём согласительных процедур. Выработанная согласительной комиссией редакция закона будет подлежать рассмотрению мажилисом и сенатом в порядке, установленном Конституцией", — добавила эксперт.

В случаях, когда мажилис большинством голосов от общего числа депутатов палаты не примет закон в редакции, предложенной согласительной комиссией, мажилис будет проводить повторное голосование по закону в ранее принятой редакции. Также предусмотрены случаи, когда при повторном голосовании мажилис большинством в две трети голосов от общего числа депутатов палаты подтвердит ранее принятое решение, в этом случае в течение десяти дней законопроект представляется президенту на подпись.

"Однако если закон не наберет указанного большинства голосов депутатов мажилиса, закон будет считаться непринятым и будет возвращён инициатору. Я хочу отметить, что все предлагаемые поправки в Конституцию очень долго и бурно обсуждались в рамках рабочей группы", — говорит доктор юридических наук.

В целом же в рамках проводимых конституционных реформ будут приняты более 20 конституционных законов, законов, подзаконных актов.

Какой международный опыт изучили

В целях повышения качества законопроектной работы изучили зарубежный опыт уловок и тактик, которые используются при обсуждении и принятии законов. Так, по словам Калиевой, в мировой практике зачастую используют приёмы, направленные на то, чтобы не дать слово неугодным ораторам, например, гильотина, то есть несмотря на желание депутатов продолжить прения переходят к голосованию, существует ещё "флибустьерство" — затягивание прений (в Конгрессе США спикер не имеет права вмешиваться в прения, даже если депутаты начинают читать текст Библии). Обсуждением законопроектов руководит спикер, отбирая по своему усмотрению часть поправок и группируя их по сходству (приём "кенгуру").

В Японии популярной среди депутатов является тактика, когда стремятся затянуть обсуждение и голосование с тем, чтобы помешать правящей партии довести дебаты до конца сессии. Там, если закон не принят сессией, то его рассмотрение может быть отодвинуто на весьма отдаленную перспективу, а то и вовсе повторно не обсуждаться.

"Как высший представительный орган страны избранные в парламент депутаты должны представлять и защищать интересы своих избирателей. Правда, во многих странах мира в реальной жизни мнение граждан не оказывает существенного влияния на деятельность законодателей в связи с низкой политической активностью населения, то есть абсентеизм (от лат. absens отсутствующий, равнодушное отношение граждан к политической жизни, уклонение от участия в ней, в частности, в голосовании на выборах). С представительской тесно связана функция "обратной связи", без которой органы государственной власти не могут обеспечить социальную поддержку проводимому курсу посредством контактов депутатов с избирателями: письма, брифинги, "круглые столы", — отмечает специалист.

В этом аспекте весьма своевременны поправки в Конституцию по введению пропорционально-мажоритарной системы выборов. Электорату предоставляется право отозвать депутатов, избранных по мажоритарной избирательной системе.

"В целях усиления парламента важно отметить новый инструмент парламентского контроля, согласно которому председатель Высшей аудиторской палаты будет отчитываться перед мажилисом дважды в год. Это не менее важная функция парламента в формировании бюджета, которую образно называют "правом кошелька". В истории США можно найти ряд примеров, когда Конгресс, используя это, сформировал определенные направления политики”, — добавила она.

Таким образом, говорит эксперт, проведённый сравнительно-правовой анализ функций парламента различных стран показал, что в целях усиления роли парламента в ходе конституционной реформы был использован лучший мировой опыт законотворчества.

"На предстоящем референдуме президент предоставляет возможность народу Казахстана самому принять участие в дальнейшем выборе модели конституционного строительства. А поправки в Конституцию направлены на модернизацию политической системы, обеспечение равных условий развития всех партий, упрощение законотворческих процедур и повышение электоральной активности граждан и их вовлеченности в процесс всесторонней модернизации страны, а также на защиту прав и свобод граждан”, — отметила в заключение директор Института парламентаризма.