Алихан Байменов: Как починить машину госуправления Казахстана

Приближается юбилей 30-летия независимости Казахстана. Молодое государство успело достичь весьма впечатляющих результатов в развитии целого ряда отдельных отраслевых направлений и по некоторым из них войти в тридцатку мировых стран-лидеров. Однако, помимо достижений, за эти десятилетия в стране сложились условия, когда дальнейший прогресс государства начал притормаживаться, а в ряде отдельных случаев, например в госуправлении, стали обнаруживаться стагнация и застой. В связи с чем, Президентом Казахстана Касым-Жомартом Токаевым было инициировано общественное обсуждение назревшей проблемы реформирования буксующей государственной машины управления.

Корреспондент BaigeNews.kz поговорил с бывшим депутатом Верховного совета РК знаменитого 13-го созыва, экс-руководителем Администрации Президента РК, первым председателем Агентства РК по делам государственной службы, председателем управляющего комитета Астанинского хаба в сфере госслужбы Алиханом Байменовым, который поделился своим видением этих проблем, а также предложил рассматривать пути выхода из системного тупика в рамках предлагаемой им научной теории концентрических сфер государственного управления.

Модель концентрических сфер или три "матрешки" госуправления

— За прошедшие почти 30 лет независимости Казахстана накопились не только достижения, но и проблемы. Особенно остро они стали видны в ситуации мировой пандемии коронавируса, которая фактически указала стране на ее системные "болячки". Глава государства сравнительно недавно дал поручение рассмотреть вопросы совершенствования государственной системы управления. В чем, собственно говоря, состоит проблема госуправления?

— Президент Касым-Жомарт Токаев своевременно обратил внимание на необходимость совершенствования государственного управления. В мире идет непрерывный процесс поисков таких путей, а пандемия придала новый импульс этому поиску. Речь идет и о теории, и о практике.

Астанинский хаб госслужбы организовывал и принимает участие в ряде таких обсуждений, на данный момент мы также по заказу международного издательства "Макмиллан" (Macmillan Publishers) заканчиваем обзор административных реформ в постсоветских странах. А недавно издание Кембриджского университета попросило меня написать отзыв о книге всемирно известного специалиста в области госуправления профессора Джеймса Перри.

Во всех этих последних работах и обсуждениях, наряду с технологиями и процессами, речь идет о таких ключевых понятиях как доверие, ценности и мотивация.

Позитивным является то, что после выступления Президента в Казахстане также развернулась дискуссия о путях совершенствования госуправления.

Говоря о проблемах в госуправлении, каждый зачастую вкладывает свой собственный смысл в понятие госуправления. В этой связи, с учетом предназначения данного интервью для широкого круга читателей, в нашей беседе мы будем использовать модель, более наглядно представляющую процессы госуправления.

Так, в широком смысле госуправление я предлагаю рассматривать в виде системы концентрических сфер, то есть сфер с общим центром (недавно при подготовке статьи по этой теме для российского журнала для большего упрощения и доходчивости я использовал образ госуправления как "большой матрешки", последовательно включающей в себя подсистемы в качестве своих внутренних "матрешек").

В этой модели концентрических сфер самая большая — это политическая система, которая создает базовые правила, обеспечивает связи и взаимодействие общества, ветвей власти и экономики. Она создает условия реализации потенциала страны, потенциала граждан, а также учета интересов граждан и экономики при функционировании ветвей и уровней власти. С точки зрения управления (менеджмента) политическая система закладывает эластичность или восприимчивость всего госуправления к нуждам, чаяниям и волеизъявлению граждан. То есть, политическая система определяет институциональную эластичность, подотчетность и мотивацию.

Внутри этой большой "матрешки" находится следующая, которую можно назвать административной системой, которая призвана обеспечить правильное распределение и эффективное использование определенных политической системой полномочий, ответственности и ресурсов — как по вертикали между уровнями власти, так и по горизонтали между госорганами одного уровня.

Иными словами, административная система призвана обеспечить институциональную гибкость, эффективность и высокую управляемость на основе баланса полномочий, ответственности и ресурсов. Административная система создает институциональную прозрачность, подотчетность и ответственность госорганов.

И наконец, внутри уже административной системы находятся, условно говоря, операционные системы (функциональные, отраслевые или территориальные), к числу которых относятся государственная служба (система по отбору, найму, продвижению достойных кадров для реализации функции государства), бюджетная система (она призвана эффективно планировать и использовать финансы), система закупок (она призвана покупать для государства лучшие товары и услуги за наименьшую цену), информационные системы и ряд других сегментов. Операционная система, являясь инструментарием госуправления, обеспечивает эффективное функционирование государственных институтов в рамках определенных законодательством ресурсов и полномочий. Это то, что называется "государственной машиной".

Модель концентрических сфер госуправления заключается в том, что каждая внешняя сфера является средой для внутренней сферы. Правила, традиции и ценности (культура) этой среды создают возможность для раскрытия потенциала внутренней сферы. Таким образом, политическая система создает некие рамки, коридоры возможностей и ограничения эффективности для административной системы. Обе эти системы вместе точно также устанавливают рамки возможностей и ограничения уже для операционной системы.

Следовательно, как бы мы не совершенствовали отдельные операционные системы, возможности этой маленькой "матрешки" будут упираться в рамки, установленные системами более высокого порядка — административной и политической.

Политическая и административная системы

— Может вкратце остановитесь на общих проблемах двух внешних сфер?

— Основы политической и административной систем заложены в Конституции и дополнены конституционными законами. Наряду с проблемами развития можно и нужно говорить и о достижениях реализации потенциала Конституции. Конструкция, в которой исполнительная вертикаль играет доминирующую роль, несомненно, имела важное позитивное значение на стадии становления и укрепления независимого государства. Теперь же, когда мы говорим о Казахстане как о состоявшемся государстве, ставящем задачу вхождения в тридцатку развитых стран, необходимо думать о приближении институциональных основ госуправления к практике этих развитых стран, доказавшей свою состоятельность.

Как я уже говорил, политическая система при поддержке административной и операционных систем — должна обеспечить условия для полноценной реализации потенциала граждан, а также обеспечить восприимчивость госуправления к их нуждам и чаяниям.

С этой точки зрения, базовыми проблемами системы, являются, во-первых, недостаточность полномочий представительной ветви власти на всех уровнях.

Во-вторых — это проблемы независимости и справедливости правосудия и обеспечения верховенства права.

В-третьих — это вопросы несбалансированности полномочий, ответственности и ресурсов между уровнями исполнительной власти, а также проблема неразвитости местного самоуправления.

— Что же представляет собой вторая "матрешка"?

— Многие, когда разговор заходит о госуправлении, подразумевают "матрешку" следующего, меньшего уровня — административную систему. Административная система распределяет то, чем народ наделил согласно Конституции и условному общественному договору ветви власти (политическую "матрешку") — это ресурсы и полномочия. Другим словами, административная "матрешка", будучи вложенной в политическую систему, в идеале должна оптимально распределять полномочия, ресурсы и ответственность между уровнями и институтами власти. При этом важным условием эффективности административной системы является обеспечение баланса полномочий, ресурсов и ответственности между уровнями управления и между госорганами по горизонтали.

Это касается, во-первых, административно-территориального устройства: сколько уровней госуправления должно быть, где может применяться самоуправление. Если брать базово, то изначальными, естественными уровнями управления является республиканский уровень (центр) и населенный пункт. Есть еще промежуточные звенья уровней власти, которые создавались для более эффективного управления, либо достались по наследству.

Мы говорим сегодня о трех тысячах населенных пунктах Казахстана и очевидно, напрямую из центра решать все вопросы каждого села или города невозможно. Поэтому мир пришел к идее создания промежуточных уровней управления — в одних случаях страна делилась на регионы в силу исторически сложившихся различий (Гасконь и Бретань во Франции, Бавария и Ганновер в Германии и т.п), в других случаях деление на регионы спускалось просто сверху для повышения управляемости. Создаются сборные административно-территориальные единицы, которые состоят из районов (с несколькими десятками населенных пунктов) и областей (с несколькими районами).

Приведу пример. В конце 70-х годов XX века во Франции, где исторически насчитывалось около 100 департаментов (районов, по-нашему), были созданы 20 регионов. Французы пришли к выводу, что правительству лучше работать через эти двадцать регионов, нежели взаимодействовать напрямую со ста департаментами (районами).

В-вторых, это касается распределения ресурсов, полномочий и ответственности между уровнями управления.

Тут важно, чтобы было четкое понимание миссии и ответственности каждого уровня власти. Наше законодательство в этом вопросе имеет множество пробелов и неясностей. Уровни управления, доставшиеся по наследству от прежней системы, имеют изменчивый характер полномочий, поскольку нет единого выработанного видения, единой концепции, а ряд концептуальных заявлений не приобрели законодательного оформления.

Децентрализация vs централизация

— Например, на протяжении двадцати последних лет декларируется необходимость децентрализации как важного инструмента повышения эффективности госуправления. Но если сравнить полномочия разных уровней десятилетней давности и сегодняшние, то мы увидим, что в основном происходит, наоборот, централизация ресурсов.

В результате мы достаточно сильно ослабили районное звено управления. Например, где-то в начале 10-х годов у районов и городов забрали контроль над районными и городскими отделами здравоохранений, а сейчас забирают уже районные и городские управления образования. А ведь здравоохранение и образование — это особые функции государства, затрагивающие интересы всех граждан без исключения и в реализации этих функций нельзя допускать снятие ответственности с какого-то уровня управления. Ответственность должна быть четко разделена.

— Поясните, чтобы было понятнее, что именно отобрали у районов?

— Ранее районный (городской) отдел здравоохранения был подотчетен району (городу), и финансирование многих госбюджетных программ здравоохранения, например, содержание больниц, ФАПов (фельдшерско-акушерских пунктов), фондов заработной платы медработникам шло через районные бюджеты. Передача всех этих функций на областной уровень означает не только то, что уменьшились бюджеты районов и городов, это говорит и о том, что с районных и городских акимов, по сути, снимается ответственность за состояние системы здравоохранения в районе.

Есть принцип, который заключается в том, что в госуправлении должен быть баланс полномочий, ресурсов и ответственности. Ни один орган госуправления не должен отвечать за то, на что ему не выделяются ресурсы и полномочия.

Конечно, поскольку райбольница и ФАПы расположены на территории его административной единицы, аким района вынужден заниматься проблемами больниц и врачей. Однако законных полномочий принимать какие-либо решения у него уже нет. Но когда возникает вопрос ответственности, то центр все равно вспоминает о них. Выпуклой иллюстрацией этого являются народные волнения в январе-феврале 2020 года в Зайсанском районе Восточно-Казахстанской области. Два года назад напряженная ситуация возникала в Талгаре в Алматинской области. Во всех этих случаях начинают сразу говорить об ответственности районов. Но если у районного акима нулевой уровень бюджетных средств, то что он может сделать? У него же просто нет законных средств, чтобы произвести какие-то работы.

Когда я разговаривал с академиком Торегельды Шармановым, который с 1971 по 1982 годы был министром здравоохранения Казахской ССР, он отметил, что даже сверхцентрализованная советская система не оставляла районный уровень управления без полномочий и ресурсов в области здравоохранения.

— Наверное, Минздрав, когда проводил эти реформы руководствовался благими намерениями?

— Слышал, что в качестве аргумента приводилось то, что в системе здравоохранения отсутствует единая политика рационального планирования бюджета, равномерного распределения финансовых ресурсов, эффективного использования средств. И что после реформ будет работать единая централизованная система движения бюджетных средств, деньги будут "идти" за пациентом.

Но на самом-то деле какая разница? Ведь при нынешних информационных технологиях деньги могут следовать за пациентом и в том случае, когда больница подотчетна району или городу. Я думаю, можно разделить полномочия. Например, вопросы оплаты труда, методического обеспечения и контроля качества оставить на уровне области, а вопросы содержания и ремонта зданий, а также текущего управления вместе с ответственностью за них — передать районам и городам. Согласитесь, решать вопросы ремонта поликлиники в райцентре или ФАП в отдаленном селе лучше уж на уровне района, нежели ходить и выбивать деньги у области! Депутаты районного маслихата и районный актив лучше знают текущие приоритеты своего района.

Ситуация с пандемией на примере нашего Минздрава демонстрирует симптоматику перегруженности этого ведомства операционной деятельностью, которая стала результатом чрезмерной централизации. Плюс ко всему и ФОМС (Фонд медицинского страхования), и "СК-Фармация" (единый дистрибьютор лекарственных средств в Казахстане) — оказались подотчетны Минздраву. Хотя с позиций прозрачности и повышения качества оказываемых медицинских услуг ФОМС должен быть самостоятельной структурой, а страховое финансирование должно быть отделено от бюджетного субсидирования — гарантированный объем бесплатной медицинской помощи (ГОБМП) не должен идти через ФОМС, потому что так опять размываются эти разные зоны ответственности. Складывающаяся проблемная ситуация с "приписками" в информационной системе DamuMed является одним из проявлений смешивания этих зон ответственности.

Теперь и районные отделы образования с 1 января 2021 года собираются переподчинить областным акиматам. Тут надо заметить, что около половины бюджета района составляют средства на финансирование образования. Здесь также можно было бы вопросы оплаты труда, методического обеспечения и контроля качества оставить за областью, а вопросы текущего управления, содержания и ремонта школ оставить за районом (городом).

А ведь именно это звено находится ближе всего к народу и наделено как бы универсальными властными полномочиями на базовом низовом уровне власти.

Следует отметить, что Министерство образования и науки в последнее время выдвигает и реализует очень много актуальных и правильных инициатив, но перегруженность операционными вопросами нижнего уровня может помешать ему реализовать свои стратегические идеи.

Когда мы говорим о децентрализации и наделении полномочиями и ресурсами, а следовательно и ответственностью органов власти на уровне городов и районов, следует иметь в виду, что речь идет не только об акимах, речь идет о сопричастности и соучастии к решению местных проблем всего актива, включая депутатов и представителей гражданского общества, НПО. А их сопричастность является мостом к гражданскому соучастию и росту гражданской ответственности.

Полномочия, ресурсы и ответственность звеньев власти должны быть четко разграничены в концептуальных законодательных документах. Например, обеспечение доступности, а также ремонта школ и больниц можно сделать зоной ответственности районного акима, а фонд заработной платы, систему повышения квалификации и методическую поддержку учителей и врачей пусть контролирует область. И будет все четко и ясно — для чего областное управление и для чего районное.

Задайте нынешним и бывшим чиновникам, депутатам вопрос: "Чем область отличается от района, кроме масштабов?" Никто вам не ответит четко и однозначно. И вот в результате отсутствия этой четкости и разграничения, в каждой из 14 областей Казахстана можно обнаружить разный уровень централизации. В результате один из акимов может забрать на областной уровень госзакупки, превосходящие объем в пять миллионов тенге, а другой ставит другую планку.

Надо понимать, что акимы районов, городов и сел по Конституции являются представителями Президента и Правительства. Почему к ним априори должно быть недоверие? Нужно просто выстраивать правильную, сбалансированную систему.

Разграничение операционного и стратегического менеджмента

— Немаловажным следствием процесса чрезмерной централизации становится и то, что центральные ведомства оказываются перегружены проблемами административного и операционного управления. Ведь когда очень много вопросов замыкаются на центральном ведомстве, то министерство начинает задыхаться от необходимости заниматься, по сути, решением массированного потока операционных вопросов. Выше мы приводили пример Минздрава.

Для того, чтобы министерства могли заниматься стратегическими вопросами, вопросами развития системы (здравоохранения, образования, сельского хозяйства и другими), они не должны быть перегружены операционными делами. И внутри самих министерств тоже должно быть разграничение между политическими и административными полномочиями.

Приведу пример. Несколько лет назад привлекли к ответственности (кажется, освободили от должности) посла Казахстана в одной из стран дальнего зарубежья. Причина — он подписал акт о приемке здания посольства с нарушениями. Возникает вопрос: а послы вообще должны знать, как принимается в эксплуатацию здание? Ведь их же к этому не готовили, может он никогда в жизни не подписывал подобные акты. В ряде стран обычно существуют специальные люди на соответствующих должностях в МИДах или других структурах, которые от имени государства принимают в эксплуатацию подобные здания. Посол ведь не строитель, а прежде всего специалист в международных отношениях. Это не его компетенция, он вынужден доверять специалистам. Но тогда дайте право подписи именно специалисту, чтобы именно подпись специалиста была окончательной, поскольку именно он должен нести ответственность.

То же самое касается разграничения полномочий между министрами и ответственными секретарями министерств. Когда министр перегружается вопросами госзакупок и ставит подписи под решениями тендерных комиссий, то у него крайне мало времени остается на решение концептуальных вопросов по системному развитию отрасли, которые, по идее, должны быть в приоритете.

Поэтому, когда ввели должность ответсекретаря, была надежда, что министры освободятся от операционной деятельности. Заниматься операционной деятельностью, конечно, очень увлекательное дело в бытовом плане при нынешнем уровне коррупции, поскольку право подписи дает влияние на тендерные решения, на различные приемные комиссии. Но тогда на стратегические и политические вопросы остается мало времени.

С учетом этого в развитых странах основными задачами политических госслужащих (министров, акимов областей и их заместителей) определены: 1) обеспечение необходимого уровня общественной поддержки проводимой государственной политики в соответствующей отрасли или регионе; 2) обеспечение поддержки предлагаемых законопроектов; 3) определение стратегических приоритетов развития отрасли или региона; 4) составление и защита бюджета отрасли или региона, исходя из стратегических приоритетов и 5) стратегический контроль по целевым показателям.

Операционный менеджмент в рамках утвержденного бюджета и стратегических планов полностью осуществляется ответственным секретарем, либо (в некоторых странах) — постоянно действующим заместителем министра, которые отбираются из числа административных служащих и входят в группу должностных лиц, аналогичных нашему корпусу "А". Как правило, на них возлагается полная юридическая ответственность за операционный менеджмент. В связи с этим в ряде стран их зарплата выше, чем у министра и они заключают контракт на определенный срок (обычно до пяти лет с правом однократного продления).

Поэтому важно, чтобы этот баланс полномочий, ресурсов и ответственности предполагал, что чем выше уровень управления, тем больше времени и ресурсов должно быть направлено на решение стратегических вопросов.

Разбалансировка полномочий и кадровый марафон

— Другой момент разбалансировки полномочий касается решения кадровых вопросов. У нас одним из пережитков прошлого является так называемое согласование, точнее, кадровое назначение по согласованию. Допустим, если аким области назначает руководителя областного управления образования, то он должен нести ответственность за это кадровое назначение. По нынешнему законодательству в случае обнаружения факта коррупции со стороны подчиненного, его начальник должен подать в отставку. Однако в случае согласования кадров под видом якобы повышения ответственности, на самом деле ответственность снижается. Кто должен подать в отставку в случае коррупции руководителя областного управления образования? Министр или аким области, которые взаимно одобрили его назначение?

С другой стороны, министр тоже может, наоборот, не согласовывать, затягивать решение кадрового вопроса. Помнится, в 2013 году министерство образования и науки начало согласовывать назначения руководителей районных отделов образования. И вот на встрече мне (тогда я был председателем Агентства РК по делам государственной службы) аким Аккольского района Акмолинской области жаловался, что несколько месяцев уже лежит в министерстве заявка на согласование кандидатуры без всякого движения. А все потому, что на самом-то деле министерству банально не до этого — просто руки не доходят, не успевают.

Кроме того, следует задуматься о смысле согласования, когда уже кандидат отобран по конкурсу. Решением вопроса может стать включение в состав конкурсных комиссий представителей вышестоящих органов, дающих согласие (при необходимости). При этом надо установить ответственность членов конкурсных комиссий.

Говоря о конкурсных комиссиях по отбору кадров, проведению тендеров, о национальных и научных советах — следует отметить особенность стран нашего региона — чем больше количественный состав членов, тем выше вероятность принятия уже заранее определенного руководителями решения.

Поэтому, как и в финансах и в других сферах, в кадровых вопросах тоже должна быть конкретная должностная ответственность, должно быть четко прописано, кто именно принимает решение.

Что надо менять. Парламент, квазигоссектор и четкая ответственность

— Что надо менять, на ваш взгляд, в политической "матрешке"?

— С точки зрения совершенствования госуправления, повышения его прозрачности и подотчетности, считаю целесообразным воссоздать полноценные представительные органы власти во всех населенных пунктах, восстановить должность постоянных председателей маслихатов (ныне есть только председатели конкретной сессии (пленарного заседания) маслихата, затем на следующем заседании уже председательствует другой председатель — прим. ред.). Также необходимо ввести и прямые выборы акимов населенных пунктов городов и районов.

— Каковы следующие шаги?

— Следующим должно стать восстановление института парламентских и маслихатских расследований, а также усиление роли оппозиционных партий при формировании Счетного комитета и ревизионных комиссий (так делается во многих странах — аудит отдают оппозиции).

В административной системе важно провести четкое разграничение между министерствами и правительством как коллегиальным органом. Здесь надо иметь в виду, что персональная ответственность всегда лучше, чем коллегиальная.

Позвольте привести пример. Когда рассматривался закон о госуслугах, то некоторые депутаты парламента стали говорить, что нельзя, чтобы стандарты госуслуг утверждались министром, что надо поднять эту процедуру на уровень правительства. Но, во-первых, стандарт оказания госуслуги является детализированным документом. Также очевидно, что стандарт оказания государственной услуги в какой-либо сфере всегда будет специфическим и разбираться в этих подробностях члены правительства вряд ли будут. Тем самым, также будет размываться и ответственность за принятие этого документа. В случае же, когда соответствующий стандарт будет подписывать министр, то это будет релевантно его сфере ответственности.

Отсюда следует, что не всегда принятие документа на более высоком уровне означает более высокое качество принятого решения. Это касается и кадрового вопроса — разве министр сможет ответить за действия одобряемого им руководителя районного звена? Ему же попросту некогда к нему приглядываться.

Также четкости требует разграничение полномочий, ответственности и ресурсов между министерствами и комитетами, между центром и областью, областью и районом (городом), а также между районом и населенными пунктами.

В связи с тем, что в экономике Казахстана огромную роль играет квазигосударственный сектор, считаю также целесообразным принять закон о государственных корпорациях. Во многих странах есть специальные законы о госкорпорациях, которые призваны устанавливать зону ответственности тех топ-менеджеров, кого назначает государство, а также членов советов директоров госкорпораций со стопроцентным участием государства, плюс в них четко прописываются конкретные пункты ответственности для членов совета директоров тех приватизированных предприятий, в которых осталась доля государственного участия.

Еще один момент. Когда разговор заходит о госуправлении, то мы все понимаем, что базовой проблемой Казахстана является коррупция. Но тут тоже многое зависит от четкого разграничения полномочий и зон ответственности контролирующих и проверяющих органов. Например, в Эстонии одна структура проверяет на предмет коррупции властную вертикаль на уровне директоров департаментов любых госорганов и ниже (низовой уровень), другая структура борется с коррупцией на уровне директоров департаментов и выше, третья структура отвечает за противодействие взяточничеству в судах и прокуратуре, а еще один госорган следит уже за этими тремя. Все полномочия четко разделены, как и зоны ответственности. И народ тоже четко знает, в каком случае к кому надо обращаться.

Надо исходить из того, что ангелов нет ни среди госслужащих, ни среди оппозиции. Но рамки полномочий и ответственности должны быть так четко расписаны, чтобы с одной стороны, эти рамки давали возможность оперативно принимать решения, а с другой — максимально конкретизировали ответственность за это принятое решение. Тут не нужны бесконечные согласования. Каждый уровень власти должен брать на себя только ту ношу, за которую он несет ответственность.

У нас зачастую в процесс согласования решений вовлекаются госорганы, которые в конечном счете не несут никакой ответственности за их принятие. Другим примером бумагомарательства является порочная практика, когда вышестоящим органом ставятся на контроль задачи, выполнение которых находятся целиком в компетенции нижестоящих органов. Это также ведет к перегруженности как вышестоящих госорганов, так и нижестоящих госорганов.

Потолок операционной сферы

— Третья "матрешка", упрощенно говоря — это то, что обычно называют state machinery — государственной машиной, или, по-другому, государственным аппаратом. Это госслужба, бюджетная система, системы госзакупок, электронного правительства, планирования и другие подсистемы, сегменты госуправления.

— Иначе говоря, к третьей "матрешке" относится всё, что нужно конкретизировать и детализировать…

— Да. Если взять успехи за 30 лет независимости Казахстана, то и в количественном и в качественном плане речь больше идет о внутренней, третьей "матрешке" — об операционной деятельности государства. Не случайно, если взять отдельные направления, то мы зачастую занимаем лидирующие позиции среди постсоветских стран, а по некоторым сферам даже в мире.

К примеру, по уровню развития электронного правительства Казахстан вошел в тридцатку мировых лидеров. Заработали ЦОНы (центры обслуживания населения — прим. ред.), идет переход к модели сервисного государства. Система госслужбы Казахстана признается экспертами ОЭСР (Организации экономического сотрудничества и развития) прогрессивной и профессиональной, сама страна признается как один из лидеров в сфере реформирования госслужбы. Можно отметить прогресс системы бюджетного планирования, которая развивалась и развивается в соответствии с международными стандартами. Мы первыми в регионе начали внедрять стратегическое планирование, идет работа по внедрению проектного менеджмента. Страна занимает высокое место в рейтинге Doing Business (25-е место среди стран мира). Можно еще долго продолжать перечислять разнообразные успехи в сфере госуправления.

Однако возникает вопрос — почему тогда все эти успехи не дают ожидаемого совокупного, синергетического эффекта? Почему не снижается уровень коррупции? Почему не уменьшается бюрократизм? Почему обостряется проблема доверия? Дело в том, что указанные достижения в основном связаны с реформами внутри операционной системы и самой операционной системы или state machinery, но отдача от них сдерживается проблемами, заложенными в системах более высокого порядка — административной и политической, которые и создают параметры коридоров возможностей для state machinery.

Как только эта операционная "матрешка" в каком-либо государстве достигает предела возможностей, то даже правильные идеи потом начинают буксовать, либо упираться в ограничения, которые уже заложены в политической и административной системах.

Конечно, и в рамках действующей политической системы, при правильном выстраивании полномочий ответственности ресурсов между уровнями управления, между государственными органами можно было бы добиться большего успеха. Однако другой конец проблемы "матрешек" заключается в том, что совершенствование систем более высокого порядка начинает напрямую затрагивать интересы самых влиятельных сил казахстанской политики, условно говоря, победителей приватизаций и связанных с ними лиц из системы государственного управления. Заодно, как правило, обнажаются проблемы, связанные с коррупцией.

И даже когда речь заходит о совершенствовании операционной системы в том месте, где затрагиваются их интересы, то начинается работа против реформ с последующим откатом и регрессом. Это мы можем наблюдать по ряду направлений, касающихся ресурсов. Например, если взять систему государственных закупок, систему отбора и продвижения кадров — когда их интересы затрагиваются, то реформы тормозятся, либо поворачиваются вспять (так случилось, например, с идеей кадрового корпуса "А"). Так, я уже говорил, что два десятилетия нами декларируется процесс децентрализации, хотя фактически происходит централизация.

С другой стороны, потолок операционной "матрешки" ограничивает и возможности кадрового обеспечения. Как бы мы ни отбирали кадры, но даже если мы отберем лучшие кадры, то если они работают в хаотичной среде с перегрузкой информационных ненужных потоков, а также с решениями, которые не учитывают их профессиональные предложения и экспертизу, с решениями, которые базируются на персональных интересах руководителей и эксплуатируют отсутствие четкого разграничения полномочий и зон ответственности, то отдача от этих кадров очень маленькая. То же самое касается бюджетного планирования, системы оценки эффективности государственных органов и т.д. и т.п.

Можно привести пример с Грузией, где благодаря внесенным изменениям в политическую и административную системы, такие же реформы госслужбы, что и у нас стали давать больше отдачи. Они начали создавать больше возможностей для своих внутренних "матрешек", внедрив также эффективную подотчетность и прозрачность структур власти.

Чтобы была отдача от этих реформ, нужно реформировать госуправление в целом, чтобы были четкие правила, понятия, чтобы это госуправление четко распределяло ресурсы и устанавливало конкретные зоны ответственности.

Госуправление как наука и мировой опыт

— Я надеюсь, что инициатива Президента Касым-Жомарта Токаева активизирует и научные исследования в этом направлении. Научная школа госуправления находится в состоянии становления. Раньше все эти вопросы развития госуправления рассматривались только с точки зрения правового аспекта и законодательства, а не с позиции управления как такового, даже как отдельное научное направление тема госуправления не существовала. Что и понятно, в СССР эти вопросы были священной монопольной прерогативой коммунистической партии. Научно-исследовательские работы в сфере госслужбы и госуправления начали финансироваться с 2013 года в Академии госуправления при Президенте РК, однако я недавно узнал, что, к сожалению, они эту бюджетную программу "потеряли".

А ведь важность такого рода научных исследований демонстрирует тот факт, что правительство США в 2016 году законом учредило специальную комиссию, которая занимается изучением того, насколько решения госорганов научно обоснованы, проводятся ли научные исследования в соответствующих направлениях перед принятием решений. А у нас, к сожалению, проведение подобных исследований сворачивается, хотя они должны быть.

Да, разумеется, практика зачастую идет впереди теории — надо срочно решать текущие вопросы, выдвигаемые жизнью. Но и вопрос наращивания отечественной школы госуправления сейчас становится особенно актуальным.

После того, как Президент Касым-Жомарт Токаев поручил правительству разрабатывать концепцию совершенствования госуправления, группы аналитиков уже разработали разные ее варианты. Также уже идут разные научные конференции на эту тему. В целом, хорошо, что идет выдвижение разных вариантов. Но все они большей частью касаются только третьего, операционного уровня. Практически не затрагивается второй уровень — административный — и самый первый, базовый уровень — политическая система.

Начать с судебной системы

— Алихан Мухамедьевич, из всего сказанного возникает достаточно ясная картина того, почему и где именно буксует государственная машина Казахстана. С чего тогда надо начинать эту реформу госуправления? Как решить этот вопрос не революционным, а эволюционным путем? Помнится, лозунгом вашей программы как кандидата в президенты еще на выборах 2005 года был слоган "перемены без потрясений".

— Я уверен, что большинство казахстанцев и сегодня хотят эволюционного развития, "перемен без потрясения".

При этом, главной проблемой страны является коррупция, которая подрывает доверие граждан, размывает моральные устои общества, а также служит питательной средой для сил, препятствующих реформам. Мы не первая и не единственная страна, сталкивающаяся со схожими проблемами.

Здесь я хотел бы отметить, что кроме самых бедных стран, проблема коррупции в основном остро стоит в постсоциалистических или пост-тоталитарных государствах. Это в значительной степени связано с тем, что тоталитарные режимы подрывают моральные устои общества и, как мы помним из советского прошлого, красть помаленьку у государства перестает быть чем-то зазорным, а становится нормой жизни для большинства. Государственная собственность в таких системах начинается рассматриваться со временем как "ничейная", откуда можно потихоньку "ущипнуть". Проблема была не в размере украденного каждым в отдельности, а в размытии моральных ценностей.

Международный опыт показывает, что многие страны с высоким уровнем коррупции и схожими проблемами в госуправлении начинали с принятия мер, направленных на борьбу с коррупцией, чтобы снять путы, которые сковывают проведение всех необходимых реформ. С этой целью в одних странах создавались специальные должности (например, специальные прокуроры) с особыми полномочиями в области борьбы с коррупцией, либо обновлялась судебная ветвь и, таким образом, возникали условия, при которых восстанавливалось доверие к власти. И у граждан появлялась уверенность, что их права будут защищены справедливым правосудием и что коррупционеры получат справедливое наказание — и это обеспечивало общественную поддержку другим реформам.

Исходя из этого, в нашей стране отправной точкой реформ может стать оздоровление судебной ветви через обновление судейского корпуса с целью отбора в него наиболее честных судей, а также через изменение правил функционирования судебной ветви.

Еще Джордж Вашингтон писал первому генпрокурору США Эдмунду Рэндольфу: "Восприятие судебной ветви, отношение к ней народа является краеугольным камнем нашего общества, на которое опирается правительство". Действительно, доверие к государству, в первую очередь, зависит от ответа на вопрос: "Будет ли защищена справедливость?" Будь это жалобы избирателей во время выборов, тендерный конфликт или коррупционное правонарушение — в итоге всё решает суд. Здесь накопились очень большие проблемы.

Всего в Казахстане насчитывается около трех тысяч судей всех уровней.

Учитывая ключевую роль судебной системы, можно было бы отобрать всех судей заново и установить им высокую заработную плату. Как минимум, члены судов (от районного до Верховного) должны получать оплату за свой труд в два раза выше, чем руководители исполнительной ветви власти соответствующего уровня.

Затем поставить законодательное условие, по которому люди, согласные работать судьями, при подаче заявления на участие в конкурсе, берут на себя обязательства публиковать данные обо всём своём состоянии, всех доходах и расходах, а также быть безупречными, заслуживать доверие граждан. С этой целью одной из стадий отбора судей районных, городских и областных судов должна стать процедура заслушивания их кандидатур в маслихатах соответствующих уровней, как это уже практиковалось до середины 90-х годов.

Что касается кандидатур членов Верховного суда, было бы неплохо их обсуждать в Мажилисе до рассмотрения их Высшим судебным советом.

Уже назначенные по новому порядку судьи должны быть обязаны доказывать происхождение своего состояния и имущества, если они вызывают вопросы у общества. Я полагаю, что только таким образом можно постепенно расшатать и размотать клубок коррупции в системе правосудия.

Ведь если нарушается избирательное законодательство, то окончательное слово остается за судом. Если совершается коррупционное преступление, то окончательный вердикт вынесет судья. Таким образом, повышение доверие граждан к судам станет главным триггером в мерах по возрастанию гражданского доверия к государству.

Если суды и правоохранительные органы избавятся от коррупционеров, то все остальные государственные реформы пойдут быстро. Мы должны добиться, чтобы доверие к отечественному правосудию было не ниже, чем к действующему по международным стандартам суду Международного финансового центра "Астана" (МФЦА).

Эластичность и восприимчивость госуправления

— Казахстан достиг к своему 30-летию независимости больших успехов. В первую очередь, надо отметить, что со всеми соседями закреплены границы, проведены демаркация и делимитация пограничных территорий. Это очень важный задел на будущее. Второе — это сохранение межэтнического и общественного согласия в стране, добиться которого очень сложно в период распада любых империй.

В этом же ряду находится успешный перенос столицы в Акмолу как первый общенациональный и конкретный проект эпохи независимости. Таких больших и бесспорных достижений много. Но в то же время, если мы хотим двигаться дальше, и чтобы уровень страны соответствовал потенциалу народа, природным ресурсам и отвечал современным вызовам, то мы должны провести продуманную и системную реформу госуправления. Свойственные нашей культуре открытость, адаптивность и толерантность дают огромные возможности для осуществления глубоких политических, экономических и социальных реформ.

Мы обязаны сделать этот шаг, чтобы жить, соответствуя нашим возможностям и результатам нашего труда. Сбалансированное развитие трех концентрических сфер помогут высвободить положительную энергию всех граждан и создать условия для реализации потенциала каждого казахстанца и общества в целом.

Тут уместно добавить, что есть и четвертая сфера, самая маленькая "матрешка" в теории концентрических сфер, про которую мы не стали подробно рассказывать. Четвертая "матрешка" представляет собой конкретный государственный орган, для которого вся госслужба, вся политическая система является внешней средой. И именно госорган является, в свою очередь, той средой, которая позволяет раскрыться потенциалу каждого государственного служащего с учетом всех внешних наложенных ограничений.

Каждая более объемная сфера по отношению к внутренней играет, с одной стороны, роль внешней среды с предустановленными правилами и ценностями, которые определяют степень эффективности нижестоящей сферы. С другой стороны, на нынешнем этапе развития госуправления в рамках концепции "слышащего государства" нужно иметь в виду, что каждая внешняя сфера определяет степень эластичности внутренних сфер и степень их восприимчивости к нуждам и чаяниям народа.

В целом можно сделать вывод, что как скорость развития совершенствования внутренних сфер не должна отставать от внешних, так и скорость совершенствования внешних сфер не должна отставать от внутренних. Это всё должно развиваться в гармонии. Мы должны также учитывать, что в XXI веке с развитием современных информационных технологий и социальных сетей, общество стало более информированным, ожидания стали более высокими и у граждан появилась возможность сравнивать решения, принимаемые правительствами в своих странах, с решениями зарубежных правительств. Это создает новую реальность для госуправления.

В завершение хочу сказать, что во всех этих четырех сферах несомненно важным является лидерство руководителей всех уровней, основанное на патриотизме, честности, знаниях, а также на уважении прав, достоинства, труда и времени всех граждан.

— Спасибо за интервью и актуальные научные идеи!